２１世紀中國環境面臨的挑戰與對策
張坤民

摘 要 本文概述了環境問題對世界和對中國敲響警鐘；分析了中國環境政策的演變及在新世紀面臨的挑戰；強調了隻有實施可持續發展戰略纔是中國唯一正確的選擇；並討論了中國擬應采取的若干對策。

警鐘越來越響
酸沉降危害早已發現。１８７２年，英國科學家史蜜斯在一些工業城市發現雨水的酸性偏高，並第一次使用了"酸雨"這個詞。本世紀６０年代，素有"千湖之國"之稱 的瑞典，全國３０００多個湖泊雖仍清澈，卻因酸度過高，魚蝦絕跡，成為死亡之湖。我國從７０年代末也發現酸雨。２０年來，酸雨受害面積已擴大到國土的３０％以上，甚至連土質堿性的北方地區也有一些城市（如青島、圖們）出現酸雨。據中國環境科學研究院的研究，酸雨除對森林、建築物、古跡等造成損害外，還會使農產品損失約５％∼１０％ 。
全球變暖的百年預言。１８９６年，諾貝爾獎金得主、瑞典化學家斯萬特﹒阿倫紐斯在經過至少１萬次手算之後，正確地斷定，大氣中的大量水蒸氣和二氧化碳能夠充分吸收地球發出的熱輻射，從而使地球升溫（即溫室效應）。他的結論是：如果大氣中的二氧化碳濃度增加１倍，將會使全球地表平均溫度比工業化之前升高約 ５℃∼６℃，這個數值相當接近於當今氣候專家們所認定的大氣中二氧化碳濃度倍增所造成的後果，鄧全球升溫１﹒５℃∼４﹒５℃ ，而工業革命之後，大氣中的二氧化碳濃度已經增加了２５％，即從１８５０年的２８０×１０－４ （體積濃度）增加到１９９０年的３５４×１０－６ 。據聯合國組織的政府間氣候變化專業委員會（ＩＰＣＣ）預測，如果不采取任何措施，預計到下世紀中葉，大氣中的二氧化碳濃度可達５６０×１０－６ ，在下世紀全球平均氣溫可能以每１０年增加０﹒３℃的速度遞增，全球平均海平面每１０年可能升高６cm 。
"八大公害事件"與《寂靜的春天》。從本世紀的３０年代到６０年代，工廠與城市公害事件不斷出現，突出的有：馬斯河谷煙霧事件（１９３０年，比利時）、富山骨痛病事件（１９３１年，日本）、洛杉磯化學煙霧事件（１９４３年，美國）、多諾拉煙霧事件（１９４８年，美國）、倫敦煙霧事件９１９５２年，英國）、熊本水 病事件（１９５３年，日本）、四日市哮喘病事件（１９５５年，日本）、愛知米糠油事件９１９６８年，日本）。這些公害事件震驚了世界。１９６２年，美國科學家卡遜女士發表《寂靜的春天》，以通俗的筆法，提醒世人警惕過度使用農藥的惡果。但類似的公害事件至今並未在世界絕跡。
聯合國召開的兩次人類環境會議。１９７２年，聯合國在瑞典斯德哥爾摩召開了第一次人類環境會議，強調人類"隻有一個地球"，當"決定在世界各地行動時，必須更加審慎地考慮它們對環境產生的後果。"１９９２年，聯合國在巴西裡約熱內盧召開環境與發展會議（即第二次人類環境會議），人們看到，除了各地尚未解決的一些公害問題外，一繫列全球環境問題（如全球變暖、臭氧層破壞、生物多樣性消失等）又擺到各國面前。有１７８個國家派團、１０２位國家元首或政府首腦出席的這次"地球高峰會議"再一次把環境問題的警鐘敲得更響。１９９７年，為了審議環發會議５年後的進展，還召開了第１９次特別聯大，幾個涉及全球環境問題的公約，年年都召開締約會議。環境問題在世界各國越來越成為熱門話題之一。
挑戰無可回避
中國的環境狀況嚴峻。據１９９８年國家環保總局發布的《中國環境狀況公報》說，１９９７年，中國加強了城市和重點區域環境污染的治理，淮河流域水污染防治取得階段性成果，部分地區和城市的環境質量有所改善。但隨著人口增加和經濟增長，全國環境仍在繼續惡化。如：水污染較普遍，主要污染物是水中的有機物。１９９７年全國廢水排放量４１６億噸，其中，工業廢水２２７億噸，城市生活污水１８９億噸。空氣污染以煤煙為主，主要污染物是二氧化碳和煙塵。１９９７年二氧化硫排放量為２３４６億噸，部分大、中城市出現煤煙－機動車尾氣混合型污染。污染性缺水的城市增多。城市噪聲污染範圍擴大。垃圾圍城現像嚴重。
中國環境政策的演變。聯合國的兩次人類環境會議對中國的環境政策有相當大的推動。斯德哥爾摩會議之後，中國於１９７３年成立了國務院環境保護領導小組及其辦公室，並在全國推動工業"三廢"（廢水、廢氣、廢渣）的治理。１９７９年頒發了《環境保護法（試行）》。８０年代起形成"預防為主、防治結合"、"誰污染誰治理"、"強化環境管理"這３項政策和"環境影響評價"、"三同時"、"排污收費"、"目標責任"、"城市環境綜合整治"、"限期治理"、"集中控制"、"排污登記與許可證"等８項制度。９０年代初，中國工業污染防治開始了三個轉變（從"末端治理"向全過程控制轉變、從分散治理向分散與集中治理相結合轉變），並開始了清潔生產的試點。在裡約會議兩個月後，中國在《環境與發展十大對策》中，明確了"實施可持續發展戰略"，並於１９９４年公布了《中國２１世紀議程》，這是全球第一部國家級的《２１世紀議程》。１９９６年，全國人大審議通過了２０００年和２０１０年的環境保護目標；同年，國務院發布了《關於環境保護若干問題的決定》。１９９８年，新的國家環境保護總局（正部級）成立，職權有所加強。
中國已制定了《環境保護法》等６部環境法律和《森林法》等９部資源法律；修改後的《刑法》增加了"破壞環境與資源保護罪"的規定；國務院發布了《自然保護區條例》等２８件行政法規；國家環保局制定了３７５項環境標準；各省、區、市頒布了９００餘件地方性環境法規，初步形成了中國環境法體繫。通過連續５年的全國環境執法檢查，查處了一批違法案件。同時，省、市、縣各級環境行政管理機構不斷得到加強，全國環保繫統工作人員達１０ 萬人。
世界銀行對中國環境的看法。１９９７年９月，世界銀行發表了繫列有關中國環境與發展的報告，其中，《２０２０年的中國：新世紀的發展挑戰》直率地指出："中國的經濟增長在明顯提高人民生活水平的同時了對環境造成了嚴重的破壞。但是，未來的經濟增長並不一定要以較嚴重的污染為代價。""今天，中國的空氣和水的污染狀況，特別是在城市地區，屬世界最嚴重之列。大氣中多種污染物的含一超過國際標準數倍，使中國付出了巨大的人力和物力的代價。""中國目前的空氣和水污染所造成的經濟損失估計每年大體占國內生產總值的３％∼８％。""中國政府明確意識到他所面臨環境挑戰，在最近１０年內建立了一個全面的法律框架，來保護其環境。這種舉措取得了一定成果，如污染強度（單位產出的排污量）最近幾年有所下降。即使如此，目前仍需要做大量工作。
中國環境問題的要害。國內外很多專家對中國環境面臨的挑戰做過不少分析。中國環境問題的要害主要在於四個方面：一是人口基數大，淨增人口多。每年淨增１３００萬人，相當於一個澳大利亞的人口；二是城市化進程快。城市人口從１９７８年至１９９５年增加了１﹒８億人，還要加上０﹒５億來自農村的流動人口。而城市化進程使汽車使用量、城市污水量和垃圾量也大大增加；三是經濟增長快，而產業結構中重化工型產業比重大，能源需求多，污染排放量大，能源結構中對煤的依賴程度又高，這些結構性污染要花很大力氣纔能逐步克服；四是綜合決策的機制尚未建立完善。盡管過去的國務院環境保護委員會和現在的全國人大的環境與資源委員會以及全國政協的人口、資源與環境委員會對於有關部門、有關地方的環境與發展問題的協調與推動解決做了大量工作，但長期的部門性的分隔決策與實施所造成的後果以及局部與整體、眼前與長遠利益的關繫尚未理順，並不是短期能夠如人所願的。
對策唯有實施可持續發展戰略
中國選擇了走向持續發展之路。江澤民同志說，"在社會主義現代化建設中，必須把貫徹實施可持續發展戰略始終作為一件大事來抓。可持續發展的思想最早源於環境保護，現在已成為世界許多國家指導經濟社會發展的總體戰略。"（在第四次全國環境保護會議上的講話，１９９６﹒７﹒１６）。中國作為世界上最大的一個發展中國家，也是選擇可持續發展戰略最早的一個發展中國家。原因很明顯，無論是聯合國環境與發展委員會１９８７年的報告《我們共同的未來》所提出的模式，還是中國科學院國情研究小組於８０年代末發表的《國情研究報告》所推薦的體繫，都不是以"大量生產、大量消費、大量廢棄"為特征的２０世紀型工業文明，而是以"低度消耗資源的生產體繫、適度消費的生活體繫、使經濟持續穩定增長、經濟效益不斷提高的經濟體繫、保證效率與公平的社會體繫、......合理開發利用資源、防止污染、保護生態平衡"等特的可持續發展戰略。舍此，並無更好的出路。
"九五"期間的兩個舉措。世界銀行在《碧水藍天２０２０年的中國環境》一書中這樣評論說，許多國家往往隻承諾含糊不清的環境目標，相反，中國卻制定了一繫列定最化的目標。事實確是如此，為了實現到２０００年基本控制住環境污染和生態破壞加劇趨勢的目標，國家對１２項主要污染物（煙塵、工業粉塵、二氧化硫、石油類、氯化物、化學需氧量、汞、鎘砷、鉛、六價格、工業固體廢物排放量）實行"總量控制"，即；要使２０００年的排放量基本控制在１９９５年的水平。同時，針對一些重大環境問題，制定了《跨世紀綠色工程規劃》，第一期為１９９６年∼２０００年，共實施１５００多個項目，重點是"三河"（淮河、遼河、海河）、"三湖"（太湖、滇池、巢湖）、"兩區"（酸雨控制區二氧化硫控制區）和"一市"（北京市）。計劃投資１８００多億元。到１９９７年１０月，已竣工１８０多項，完成投資１０６億元。最近，國家補貼一些污水處理廠建設的投資約２０多億元。
污染防治與生態保護並重。中國的森林覆蓋率為１３﹒９％，同世界平均水平２５％相比差距還很大。中國荒漠化面積達２６２﹒２萬 km2 ，水土流失面積達３６７萬 km2 ，都在進一步擴大。江河湖泊的泥沙淤積量不斷增加。水旱風沙等災害直接影響中國的發展。黃河斷流與長江洪水深刻地反映了這兩大江河的中、上遊生態問題的嚴重。國家環保總局已經確定，一方面，到２０００年，全國工業污染源的污染物排放都要達到國家規定的濃度和總一標準。另一方面，要開展全國生態調查，制定生態保護綱要，劃定特殊生態保護區，開展生態示範區建設，努力遏制生態破壞加劇的趨勢。
全球環境政策的創新。世界銀行在《裡約後五年環境政策的創新》中總結了裡約會議５年來世界各國為實施可持續發展在環境政策方面的創新。書中提供衛個創新政策矩陣和２６個精選的案例。政策創新包括４個方面，即利用市場的政策（如減少補貼、征收環境稅或使用費、實施押金－返還制度及專項補貼等）、創建市場的政策（如明確產權、分散權力、實行可交易的許可證與配額等）、規章制度與控制手段（制定標準、發布禁令及發放許可證與配額等）、鼓勵信息公開與公眾參與（生態標志、公眾知情計劃、工業廢物交換計劃、社區壓力等）。在２６個精選的案例中，涉及中國的有４個（煤炭、工業污染物與廢物、能源政策、押金－返還制度）。這些政策和案例是值得我們繼續試驗或研究、借鋻的。

今後中國環境政策似應抓住的基本點。全球環境保護運動近３０年來，環境政策已經演變了三代。第一代是命令與控制，強調的是行政管理，但管理成本較鎬；第二是基於市場的經濟刺激手段，比較容易被接受，管理成本也較低；和三代是信息公開，實施是加強公眾監督與倡導新的生態經濟文明。中國同時面臨著先後兩代環境問題（一是工廠與城市的環境污染問題及生態破壞問題；二是全球環境問題），更需要同時采用各類有效政策的組合。吸納世界銀行的建設，展望２１世紀，在改革開放的大形勢下，中國的環境政策似應抓住以下３點基本點： 利用市場機制來造福環境 改革國有企業對其對環境懲罰措施能有足夠的反應； 調整價格體繫使之充分體現環境成本； 發展資金市場以支持企業和地方政府興建環境保護設施； 提高能源和水資源等的價格以有利其合理開發使用（如北京市燃煤的實際成本在計其健康損失之後，要比現有水平高出１倍）； 逐步擴大污染收費征稅的範圍，使其充分反映污染的巨額社會成本。 利用經濟增長來造福環境將投資導向能為今後世代創造最佳環境效益的方面。 投資於清潔生產技術（如提高能效、洗煤）； 投資於擴大天然氣的使用； 投資於高效工業鍋爐和可再生能源技術； 投資於城市公共運輸繫統； 投資於城市污水收集處理繫統。 利用行政管理能力來造福環境。 國家一級要用有效的規定制度和協調的政策來逐步取代政府對投資的直接控制、加強對鄉鎮企業的管理及嚴格執行有效的機動車排曠標準和建築節能等國家標準； 地區一級，要建立江河流域的有權威性的管理機構，要在"兩區"內以最小的控制成本達到最大效果； 城市一級，要加強環境法規的制訂與實施、加快市區污染工業的淘汰、建立有效的城市公共交通繫統。
四項具體的對策。圍繞中國環境問題的現狀與要害，對於四個具體問題可研究采取以下對策： 能源要著力解決燃煤的污染。一是調查能源價格，使其包括污染控制費用和社會成本，並研究征收煤炭的污染稅，二是加強對替代能源（如有前途的要再生能源）和清潔煤技術的開發，三是加強大氣污染防治的管理力度，調排污收費標準，強化"兩區"管理，實施建築節能標準等； 工業要加強針對削減污染的激勵機制和優化方案。主要是將環境影響評價與"三同時"制度同污染物排曠總量相結合，改革排污收費制度，引進ＩＳＯ１４０００（企業環境管理體繫的國際標準）等； 城市交通要合理規劃。要節約使用土地，加強需求與交通的管理，執行嚴格的污染物排放標準與燃料標準，介導公共交通繫統等； 水要作為一種稀缺的資源加以保護。要適當提高水價，加強污水處理，妥善引進管理機構的改革，鼓勵公眾參與等。